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五次廉政会议彰显法治廉洁政府建设轨迹

发表时间:(2012-03-29)
随着反腐工作的深入人心,自2008年以来每年召开的国务院廉政工作会议所引发的社会关注度也越来越高。在日前召开的第五次廉政工作会议上,温家宝总理的措辞之严厉、口气之强硬、决心之坚决,在历次廉政工作会议中都属罕见。

    “执政党的最大危险就是腐败。这个问题解决不好,政权的性质就可能改变,就会‘人亡政息’。”3月26日,国务院总理温家宝在任内所召开的第五次国务院廉政工作会议上,发出了令人振聋发聩的反腐强音。

  国务院廉政工作会议,与国务院全体会议、国务院常务会议并称为国务院的三大重要会议。自2008年3月25日国务院在北京召开新一届政府第一次廉政工作会议至今,这项重要会议已经召开了五届。

  业内专家普遍认为,国务院廉政工作会议的定期举行,对于建设法治政府约束行政权力具有十分积极的意义。历次廉政工作会议的嬗变轨迹显示出了我国致力于打造法治政府廉洁政府的决心。

  行政审批改革任重道远

  在此次廉政会议上温家宝总理首先提出,深入推进行政审批制度改革。对各部门和地方政府现有的管理职能和审批事项要逐一审核,再取消和调整一批审批事项。没有法律法规依据,任何行政机关不得设定或变相设定审批事项。

  规范行政审批推进行政审批制度改革,一直都是历次国务院廉政工作会议的重中之重。

  记者注意到,2008年第一次廉政工作会议便提出,“规范重要领域权力运行制度。要深化行政审批制度改革,继续减少和规范行政审批事项,减少政府对微观经济的干预”。此后的历次会议中,对于规范行政审批,约束行政权力均花了较多文字进行强调。

  事实上,行政审批改革已经经历10年的发展历程,但给人的感觉依然是任重道远。

  中国政法大学法治政府研究院教授王敬波认为,当前行政审批中存在的一大问题就是混乱。“这种混乱主要表现在两个方面:第一是行政机关乱设审批的问题,审批的事项、设置、条件都存在混乱现象;行政审批和行政许可的关系也没有理清楚,在实践中存在行政许可审批与非行政许可审批划分不科学的问题;第二是在管理方式上,包括行政审批具体条件的设置,在管理中还比较混乱”。

  此外,行政审批失控历来被认为是腐败现象滋生的源头。在去年国务院召开深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议后,就有媒体提到,“已经曝光的许迈永、姜人杰等利用审批权寻租的系列腐败案件,凸显了行政审批制度漏洞”。

  王敬波认为,行政审批改革最主要的目标,就是要科学合理地界定哪些事项适合用行政审批的方式进行管理。因为不是所有事项都适合用这种方式,要根据各种管理事项的特点来进行研究,不能用行政审批来取代行政管理,行政许可与非行政许可的审批管理方式需要进行科学界定。

  招投标法律尚需落实

  在此次廉政工作会议上温家宝总理提出,推进公共资源配置市场化改革。完善国有土地使用权和矿业权出让制度,整治国有建设用地出让中规避“招拍挂”、违反规定设置出让条件和领导干部插手干预等问题。推进招标投标管理改革。整合各部门分散设立的招标投标市场,加快建立健全统一规范的招投标和公共资源交易市场。

  如果说“招投标”领域是腐败的重灾区,没有几个人会表示反对。在历次的廉政工作会议中,对于“统一规范的招投标”一直都有所涉及。其中,在第四次国务院廉政工作会议上,温家宝总理的表述最为严厉:

  “着力解决招投标方面的突出问题。当前公共工程建设、土地使用权出让、矿产资源开发利用、政府采购等领域,是以权谋私、腐败问题易发多发的重灾区。许多违法违纪问题集中表现在招投标环节。不少招投标流于形式,表面上按程序公开进行,实际上‘暗箱操作’,特别是一些领导干部违规插手干预招投标,一些掌握资金和项目审批权的部门或领导干部直接或变相推荐施工企业或供货商,背后往往都存在权钱交易等腐败问题。”

  据报道,去年,江西省查处的一起大型招投标领域窝案串案中:涉案标的金额达2亿余元,涉案违纪金额1600余万元,仅涉及串通投标项目就有21起,涉及串通投标公司100多家。

  随后出炉的国家审计署《10省区市部分机场建设情况审计调查结果》显示:福州、泉州、桂林、二连浩特和满洲里等地23个机场项目的359项合同(占抽查合同总数1817项的19.7%),存在未公开招标等违反招投标程序的问题,涉及金额19.38亿元。

  “目前在招投标领域常见的一些问题包括设置各种障碍限制排斥他人投标、肢解工程规避招标、围标串标或招标单位内定中标人、假借资质参与投标等现象严重。同时缺乏必要的制约措施,评标办法不够科学,过于单一,专家评标时间过短,评标过程中的泄密现象严重,丧失应有的公正性。”北京市律师协会建设工程法律事务委员会委员王文杰告诉记者,不仅如此,“招投标主管、监管乏力,工程项目的后续监管存在盲区,多头管理,不按中标价签订合同等问题同样突出”。

  2000年,我国正式颁布实施招投标法,明确强制招标的范围包括大型基础设施、公用事业和使用国有资金投资的项目以及国外贷款或援助项目。而招标规模的标准则由各省自行规定。

  对于此次全国廉政工作会议上再度重申规范招投标领域的一系列问题,王文杰认为,其积极意义毋庸置疑。“关于‘招投标’领域,法律已经很完善了,真正要抑制招投标领域的腐败,还需要将法律落到实处,而一部法律的执行,关键在于监督。”

  “三公经费”仍须严格控制

  在此次廉政工作会议上温家宝总理提出,推进行政经费使用管理改革。严格控制“三公”经费,今年继续实行零增长。

  就“三公消费”这一问题而言,自在第二次廉政工作会议上重点讨论之后,每次会议都会被拿出来讨论,每年“两会”也是一项必不可少的议题,今年则作为一项重要议题,进行了非常详细的论述。

  从历次廉政工作会议的提法来看,“三公消费”问题的严重性逐步凸显:

  第二次廉政工作会议称,“政府要带头勤俭节约,确保资金用到最急需的地方。”

  第三次廉政工作会议提出,“继续对公务接待、公车使用、因公出国出境经费实行量化指标控制”。

  第四次廉政工作会议则着重强调,“继续严格控制和压缩行政经费。今年各级财政预算安排的‘三公’支出在去年的基础上进一步削减。因公出国出境团组数和人数也要减少。开展公务用车专项治理,严格执行《党政机关公务用车配备使用管理办法》,各级领导干部要带头遵守。要制定具体办法,狠抓落实,加强监督检查,不能走过场”。

  一组被人们广泛提及的权威数据显示,从1978年至2003年的25年间,我国财政收入增长了约28倍,而同期行政管理费用却增长了87倍。而且行政管理费占财政总支出的比重在2003年就已上升到19.03%。

  中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯认为,有两个原因使得现有的公务接待活动中容易出现腐败现象和腐败行为。一是目前相当多的公务接待费用在预算外循环,很难掌握具体数目;二是在各级政府预算及其执行的权力分配格局中,政府既是预算的编制者,也是预算的执行者,缺少监督。

  在此次廉政工作会议上,温家宝总理首次明确强调了“各单位公务接待费用、公务车购置和运行费用、出国出境经费要详细公开”––这被普遍认为对于抑制“三公经费”的恶性增长具有十分积极的意义。

  清华大学法学院教授王锡锌一直建议对“三公消费”(公款吃喝、公车私用、公费出国)进行预算公开。他认为,“关于‘三公’的预算,有不少官员提出,‘三公’中的接待、公车等等项目是放在不同的预算项目中,并不是单独列为一块。比如说接待费用可能算到行政管理费的预算中了。在我看来,‘三公’可以作为预算公开的一个单独项目,这在技术上是没有问题的,只是更繁琐而已。”

  王敬波也认为:“‘三公’经费的公开,牵一发动全身,不仅直接触及政府信息公开的核心,而且可以在一定程度上推动政府财政预决算体制的改革,进而推动政府工作机制的完善。”

  阳光财政是廉政基本要求

  在此次廉政工作会议上温家宝总理提出,深化财政管理体制改革。大力推进预算决算公开。报送全国人大审查部门预算的国务院部门和单位,要公开全部预算决算表格,并细化到款级科目,教育、医疗卫生、社会保障和就业、“三农”、保障性住房等支出要细化到项级科目。

  政府财政体制改革是与控制“三公消费”密切相关的一项工作,政府的钱应该怎么花––一直是廉政工作会议的核心议题之一。第三次廉政工作会议也曾明确地指出,“推进财政预算公开,政府公共支出、基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况等都要公开,让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事,能够有效监督政府”。

  那么,钱究竟应该怎么“花”才算真正实现了阳光财政?

  2010年,互联网上曾出现过一篇题为《中国第一个全裸的乡政府》的帖子,让名不见经传的四川省巴中市白庙乡成为全国舆论关注的中心。

  这篇网帖显示,1月份,乡政府支出业务费44笔,共8240.5元,其中最大的一笔开支是1月24日招待“财务预算公开民主议事会观摩来客”,花费1269元;最小的一笔开支为“购买信纸”,花费1.5元。在公示的表格中,每笔开支的证明人一栏都填写着乡纪委书记“陈加才”的名字。在乡政府网站上,还公开了包括乡党委书记、乡长等所有公务员的工资单,乡党委书记张映上的工资合计为2929元,乡长欧明清的工资为3136元,基本工资、级别工资、工作补贴等所有工资项目全部列出。

  对此,清华大学法学院副教授程洁曾向记者分析,“白庙乡的财政收支公开应是政府信息公开条例实施的题中应有之义,只是做了应该做的工作。与此相应,舆论对白庙乡‘裸晒’表现出的惊讶,却折射出更多地方政府的不透明、不开放以及政府信息公开条例实施的困境和尴尬现状。”

  王敬波认为,要想真正实现阳光财政,应保障预决算信息公开的严肃性。对于在公开中造假、数字游戏,隐形处理政府信息的行为,必须严格追究法律责任,否则信息公开就会变为数字游戏。

  “公务卡”已成新型廉政手段

  在此次廉政工作会议上温家宝总理提出,加强行政机关和国有企业事业单位财务管理。扩大公务卡制度实施范围,今年年底前在各级政府及所属预算单位全面推行公务卡结算制度改革。

  关于公务卡的论述,是此次廉政工作会议内容较新的一项内容。作为一项较为具体的措施,记者注意到,这是历次廉政工作会议中首次对公务卡的使用作出要求。

  记者了解到,公务卡是指中央财政预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。2007年5月14日,中国人民银行和财政部联合召开了全国公务卡应用推广会议,共同推动公务卡在中央和各级地方预算单位的广泛使用。

  王敬波认为,在廉政工作会议上提出公务卡的使用问题积极意义十分明显。“由于资金流向、项目、数额等更清晰可控,公务卡可以在一定程度上控制不合理的‘三公’经费支出,降低增长速度。”

  但在实际操作中,许多政府工作人员向记者反映:“公务卡确实挺好,使用也很方便。但是,按照规定必须在规定的期限内还清公务消费,否则会记录个人不良信用,超过还款时限后还要收取利息。由于目前机关里的报销手续繁琐,公务消费报销时间很容易超过时限,因此一些情况下就不喜欢用公务卡。还有一点,出差在外,并不是所有的场合都能通过公务卡消费的。”

  “从主观方面来讲,任何人都不愿意受到约束和限制,因此要靠个人主观自觉使用公务卡是不太可靠的,必须要有有效的制度。”中国人民大学教授毛寿龙认为,“要抑制行政成本的恶性增长,公务卡可以解决一部分问题,但还要进一步改革公共财政治理,把所有的收入和支出纳入到预算,杜绝一些预算外的支出和灵活性的支出。”

  王敬波的看法是,廉政建设工作一直是政府工作重点,本次国务院廉政工作会议与以往的廉政工作会议相比,一大重点是使反腐工作进一步与政府管理、改革、建设相挂钩,同时提出了一些更加具体化的措施,使政府行政管理更具有针对性。

  “反腐倡廉是一项长期性、基础性的工作,需要长期坚持不懈的努力。历次廉政工作会议的具体工作尽管有不同,但主旨都强调从根本上杜绝腐败问题,加强领导干部廉洁自律,完善相关法律法规,加强制度建设,坚持依法行政,推进政务公开,加强政风行风建设,进而确定政府制度建设的发展方向,树立一个更加健全完善的法治政府形象。”王敬波说。(B3)

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